Corecția fiscală trebuie să fie simplă, eficientă și să sprijine creșterea economică

Laurian Lungu, Ella Kállai, George Ștefan

Sumar:

Economia României continuă să ȋncetinească iar măsurile fiscale vehiculate ȋn acest moment par să fie axate preponderent pe o serie de creșteri de taxe. Ele pot accelera semnificativ această decelerare. Un pachet fiscal ce are ca elemente principale creșterea temporară a ratei efective a TVA cu minim 3 puncte procentuale ȋn paralel cu restrângerea cheltuielilor publice, ȋn mare măsură cele cu investițiile ar fi o soluție viabilă. Sunt masuri simple, de impact imediat. Această opțiune păstrează perspectivele firave de creștere ȋn acest an aducând deficitul bugetar la -7,8% din PIB in 2025 (pe ESA), un nivel realist. Conceptual, orice creștere de taxe pe capital sau forța de muncă este suboptimală, cu un raport cost beneficiu mare pentru economie ȋn acest moment. Pachetul fiscal poate conține clauze de contingență astfel ȋncât, ȋn funcție de evoluția economiei ȋn acest an, reforma fiscală să poată adresa și aceste aspecte dacă va fi necesar. Simularile pe orizontul de timp 2025-2031 arată ȋnsă că deficitul bugetar poate fi adus la sub 3% din PIB la sfărșitul perioadei ȋn forma propusă.
Un pachet fiscal ȋn care creșterea taxelor pe consum se suprapune simultan cu creșterea taxelor pe capital și forța de muncă nu are nici o logică economică, adâncind reculul economic și periclitând inutil premizele relansării economice. România are nevoie să rămană competitivă fiscal. In 2026 există spațiu si pentru reducerea marginală a contribuțiilor la asigurările sociale, cu un punct procentual, și plafonarea acestora la un număr rezonabil de salarii medii pe economie, ca de exemplu 5 pentru alte venituri. Tot atunci există spațiu si pentru eliminarea impozitului pe cifra de afaceri, a taxei pe stâlp și a taxelor suplimentare din energie. Acestea vor aduce mai multe venituri la buget, generate de creșterea economică impulsionată de aceste măsuri.
Este necesar ca creșterea TVA să fie simultan acompaniată de măsuri eficiente, imediate, de reducere a gap-ului de TVA. Efectele acestor măsuri vor genera o scădere marginală a consumului, cu impact pozitiv asupra deficitului de cont curent. Semnalul dat de scăderea contribuțiilor sociale va fi încurajarea muncii, crescând competitivitatea, totodată contrabalansând parțial scăderea puterii de cumpărare generată de o rată mai mare a TVA. Pe net, deficitul bugetar se situează pe o pantă descendentă, chiar și în condițiile unei creșteri economice pozitive, situată puțin sub nivelul din 2024 de 0,8%.
Nu în ultimul rând va trebui adresată problema de fond și anume nerespectarea legii responsabilității fiscal bugetare, adoptată în 2010. Este nevoie de regândirea rapidă a cadrului legislativ pentru ca derogările de la această lege să fie făcute doar în mod excepțional, într-un anumit cuantum, astfel încât asemenea derapaje să fie evitate pe viitor.
Context

În ultimii patru ani, deficitele gemene, i.e. cel bugetar și cel de cont curent, au atins valori simultane record, media acestora în această perioada fiind de -7,2% și respectiv -7,9% din PIB. Concomitent, creșterea economică a decelerat continuu, în 2024 economia avansând doar cu valoarea datâ de taxele nete, media valorii adăugate a tuturor sectoarelor în economie fiind virtual zero. Corecția pe care în mod normal piețele financiare globale ar fi impus-o acestor dezechilibre macroeconomice foarte largi și persistente în orice altă țară, a fost amânată datorită, cu preponderență, existenței PNRR.

Deficitul bugetar a ajuns la valoarea din 2024 datorită creșterii bruște, fără control, a cheltuielilor. În 2024 acestea au crescut cu 4,1 puncte procentuale din PIB față de media din perioada 2017-2024, în timp ce veniturile au avansat cu numai 1,2 puncte procentuale din PIB. Deși datele din ultimii ani sunt influențate de impactul fondurilor din PNRR, ecartul dintre cheltuieli și venituri a devenit mult prea mare.

Sursa: Ministerul de finanțe

Rațiunea economică a ajustării fiscale

Este necesar ca România să ȋși păstreze competitivitatea pentru a susține creșterea economică pe termen mediu și lung. Sunt necesare două planuri de acțiune. Unul, imediat, pe un orizont de timp de trei săptămâni, de reducere a deficitului bugetar. Al doilea, pe un orizont de timp de 12-18 luni, de reformă fiscală, care să adreseze schimbările semnificative din structura veniturilor și cheltuielilor bugetare datorită, printre altele, a creșterii numărului pensionarilor și a impactului măsurilor de tranziție climatică/apărare.

Măsurile sugerate aici adresează primul plan de acțiune, Astfel, primul pas este reducerea cheltuielilor bugetare, prin înghețarea unora și reducerea altora, în special a celor din investiții. Eficiența acestor tipuri de cheltuieli este redusă. Introducerea plății CASS pentru pensiile peste un anumit nivel ridicat este de asemenea de considerat. Creșterea impozitelor indirecte, în speță TVA, are impactul cel mai puțin negativ asupra creșterii economice. O inflație temporară mai ridicată ar ajuta semnificativ restrângerea cheltuielilor în termeni reali în 2026. În paralel, reducerea/limitarea CASS la salarii și a altor venituri asociate acestora ar duce la o creștere  a competitivității, sprijinită de asemenea de o potențială continuare marginală a deprecierii RON.

Există un curent de opinie care pune accent pe majorarea indiscriminantă atât a taxelor pe capital căt și pe muncă și consum, ca acțiune principală de redresare a bugetului. Aceasta ar fi o strategie suboptimală, ar afecta semnificativ competitivitatea economică, într-un conext extern nefavorabil, cu rezultat net incert. Istoric, România nu a reușit să colecteze în mod consistent peste 33% din PIB nici când avea rate ridicate la impozitul pe venit/profit și/sau contribuții sociale. După două runde de pachete fiscale din 2023 si 2024, axate aproape în totalitate pe creșterea fiscalității, efectul acestora asupra veniturilor este minor. Nivelul cheltuielilor bugetare este astăzi mult prea ridicat pentru a putea fi corectat într-un termen scurt, cu preponderență prin creșterea taxelor.

Lecția din anul 2010

Măsurile s-au aplicat în a doua jumătate a lui 2010. Ajustarea semnificativă structurală a bugetului s-a făcut pe seama reducerii cheltuielilor bugetare și mai puțin pe seama creșterii veniturilor, deși TVA-ul a fost mărit cu 5 puncte procentuale. In mod paradoxal, calculele făcute cu datele definitive ale PIB-ului, arată că de fapt veniturile bugetare ca procent in PIB au scăzut ȋn 2011 față de 2010!  La sfârșitul anului 2011 deficitul bugetar a fost redus cu -2,2% din PIB, din aceasta reducerea de cheltuieli a generat -1,9% din PIB pe datele estimate ale acestuia și -2,4% din PIB pe datele definitive.

Diferențe comparative, exprimate ca % în PIB, la 6 luni și la 1 an după implementarea măsurilor de ajustare fiscală din anul 2010. Calculele la 1 an au fost făcute ȋn 2 variante. Prima, cu valorile PIB disponibile la acea dată (i.e. estimarea autorităților din ultima lună a acelui an). A doua, cu datele definitive ale PIB-ului – care au fost mai mari in termeni nominali decât valorile estimate:

Lecția creșterii de TVA a anului 2010 este că aceasta are un impact imediat, pe termen scurt, asupra veniturilor bugetare. Insă, ulterior acest efect se disipează, posibil datorită creșterii evaziunii fiscale. De aceea, pentru a fi eficientă, orice creștere de TVA trebuie completată in mod obligatoriu, concomitent, cu măsuri de reducere a gap-ului de TVA. Discuțiile recente care vizează criminalizarea neplății TVA pot fi un pas ȋnainte.

Ce strategii de acțiune potențiale optime există, pe lângă tăierea cheltuielilor bugetare?

Rata efectivă a TVA este cea mai redusă din regiune. Potențial, rata efectivă a TVA ar putea crește până la cel mai mic nivel al țărilor din zonă, adică cu 3 puncte procentuale. Însă, doar în paralel cu aplicarea unor măsuri mult mai eficiente de reducere a gap-ului de TVA decât în trecut, pentru care este necesară mai multă voință politică. Cu informatizarea existentă, cu un efort țintit al ANAF și cu prioritizarea efortului statului pentru ȋmbunătățirea semnificativă a colectării, acest gap va scădea. Măsuri suplimentare, ca de exemplu impunerea unui depozit (Cehia), ca și garanție fiscală, la constituirea unor firme care au potențial de evaziune ridicat în anumite sectoare – pentru plata TVA și a CAS/CASS în caz de neplată – ar putea fi o soluție de reducere a gap-ului de TVA (CAS/CASS).

Sursa: Estimări autori si Comisia Europeană (RO – România, HU – Ungaria, PL – Polonia, CZ – Cehia)

Macroeconomic, o creștere a TVA ar reduce consumul și, implicit, și deficitul de cont curent. Ar crește însă temporar, pe un an, inflația, (în 2010 de exemplu, creșterea de TVA a urcat inflația anuală de la 4,4% în iunie la 7,1% în iulie 2010 și a scăzut apoi la 4,9% în iulie 2011). Deși efectul inițial de creștere a inflației va fi atenuat ulterior de reducea cererii. Posibil – ȋn funcție și de evoluția altor variable, să crească marginal și rata dobânzii  (dobânda de politică monetară a fost păstrată totuși la 6.25% în perioada mai 2010 – oct 2011) – și deci și a costurilor cu finanțarea ale statului.

Pe moment creșterea salariilor este ȋnsă peste rata inflației. In absența unor creșteri suplimentare ale impozitării pe muncă impactul TVA asupra inflației ar putea menține o creștere reală a salariilor, șȋ deci a puterii de cumpărare, și în 2026. Măsura poate fi complementată cu deductibilități pentru cei cu salarii mici.

Impozit adițional pe forța de muncă – indiferent că se referă la venit sau contribuții – nu este o soluție acum. România are deja o sarcină fiscală (i.e. procent din venitul brut care este plătit ca taxe și impozite) ridicată, dat fiind stadiul și perspectivele de dezvoltare economică:

Sursa: Eurostat. Pentru o persoana singura, fara copii.

O potențială creștere a sarcinii fiscale ar începe să diminueze rapid competitivitatea României în raport cu țările din zonă.

Pentru a contrabalansa efectul negativ al creșterii TVA, o soluție este scăderea concomitentă a contribuțiilor sociale cu 1 punct procentual și limitarea la 5 salarii minime a plăților de contribuții pe alte venituri exceptând salariile. Astfel efectul contracționist este atenuat partțial ajutând și competitivitatea.

Impozitul pe profit – nu este o soluție modificarea acestuia. Contextul este nefavorabil, creșterea valorii adăugate brute (VAB) în economie în termeni reali a fost virtual zero în 2024 și se află pe o pantă descrescătoare din 2021. Deci profiturile companiilor sunt oricum în scădere rapidă, cauzată de creșterea costurilor cu forța de muncă și incertitudinile pe partea cererii (față de 2021 excedentul brut de exploatare a crescut în termeni reali cu 8.2%, iar remunerarea salariaților cu 20.3%). Mai mult, o serie de taxe impuse recent impactează suplimentar deja capitalul: impozitul pe cifra de afaceri, pe construcții speciale, pe dividende.

Sursa: Ministerul de finanțe

Proiecțiile veniturilor și cheltuielilor bugetare pe orizontul de timp 2025  – 2031 sunt mai jos. Ipoteza de lucru este că măsurile pachetului fiscal se aplică începând cu luna iulie a acestui an sau de la începutul anului viitor. Cifrele sunt exprimate ca procent în PIB.

Venituri, % din PIB, istoric și proiecții, 2025 – 2031:

Impactul pe veniturile din TVA este net pe total venituri, estimat cu coeficienți de elasticitate derivați din experiența României. Gap-ul de TVA rămâne peste media actuală a UE și în anul 2031. Impozitele pe proprietate sunt crescute doar gradual, până la a fi dublate în anul 2030. Accizele nu cresc pe termen mediu – ca procent în PIB, introducerea unei taxe de poluare, conform PNRR, ar putea duce la creșterea lor, lăsând un spațiu de manevră. Ele oricum vor crește din 2027 datorită gazelor din Neptun Deep – acest impact nu este inclus aici. Scăderea cu un punct procentual al contribuțiilor de asigurări este compensată de creșterea acestora la pensiile foarte mari. În timp vor trebui făcute simulări mai complexe pentru acestea datorită schimbării distribuției numărului de angajați/pensionari. Alte venituri rămân la un nivel ridicat în 2025 și 2026 din impactul tranșelor din PNRR – o parte din tranșa 3 tocmai a fost accesată.

Cheltuieli, % din PIB, istoric și proiecții, 2025 – 2031

Pe partea de cheltuieli ajustări sunt necesare la cheltuielile cu salariile, bunuri și servicii și cheltuielile de capital. Aceste ajustări sunt generate de impactul creșterii pensiilor, efectul complet al acestora materializându-se în 2025. Cheltuielile cu asistența socială coboară și ele – ca procent în PIB – către media ultimilor ani. Chiar și așa, cheltuielile bugetare totale rămân, ca procent în PIB, marginal peste cele de anul trecut urmând ca până în anul 2031 să atingă media ultimilor 8 ani.

Deficitul bugetar poate ajunge la -3% din PIB în 2031, așa cum este el negociat cu Comisia Europeană (CE) cu un efort de ținere sub control al cheltuielilor și fără creșteri adiționale de taxe pe forța de muncă sau capital.

Deficit bugetar, proiecții, % din PIB:

Comunicarea cu Comisia Europeanӑ și instituții financiare/agenții de rating va fi un element central ȋn implementarea cu succes al acestui plan.

Anexa – Remarci generale asupra măsurilor fiscale

O analiză a FMI (2012)[1] arată că modificarea structurii sistemului fiscal influențează gradul de distorsiune economică. De exemplu, impozitele pe venit, profit (sau cifră de afaceri) și contribuțiile sociale tind să aibă un efect negativ asupra ofertei de muncă și investițiilor private. În schimb, taxele pe consum și impozitele pe proprietate sunt mai puțin distorsionante, deoarece afectează într-o măsură mai redusă deciziile privind producția și alocarea capitalului. Pe partea de cheltuieli, în general, cheltuielile publice direcționate către investiții în infrastructură și capital uman sunt considerate cele mai productive, având un impact pozitiv asupra productivității și competitivității economice. În schimb, cheltuielile sociale și subvențiile, deși necesare pentru protecția socială, trebuie gestionate atent (i.e. prin măsuri țintite) pentru a evita descurajarea participării pe piața muncii și a inițiativelor antreprenoriale.

Conform principiilor economice și recomandărilor FMI, cele mai puțin distorsionante taxe care pot fi crescute sunt:

1. Taxele pe consum, în special TVA și accizele – TVA este considerată mai puțin distorsionantă deoarece afectează consumul în mod proporțional, fără a descuraja munca sau investițiile.
2. Impozitele pe proprietate și bunuri imobile – Sunt printre cele mai puțin distorsionante, deoarece nu afectează deciziile privind producția și consumul pe termen scurt. Pot fi ajustate în funcție de valoarea de piață a proprietăților și asigura o sursă stabilă de venituri pentru guvern, fără a descuraja investițiile productive.
3. Impozitele pe resurse naturale și poluare (taxe ecologice) – Au un dublu rol: generează venituri bugetare și contribuie la reducerea impactului negativ asupra mediului. Sunt mai puțin distorsionante și pot corecta și externalități negative, încurajând utilizarea eficientă a resurselor.

În schimb, creșterea impozitului pe venit, impozitului pe profit și a contribuțiilor sociale poate reduce stimulentele pentru muncă și investiții și poate afecta competitivitatea firmelor. Având în vedere taxarea ridicată a muncii în România, este recomandatӑ chiar o scădere a contribuțiilor sociale și reducerea costului muncii, care poate încuraja angajările și creșterea venitului disponibil la nivelul populației.

Reducerea impozitarii capitalului (i.e. eliminarea taxei pe constructii speciale, a impozitului pe cifra de afaceri, energie) se va redistribui cӑtre sectorul privat pentru investiții, care au, pe medie, un multiplicator superior investițiilor publice. In condițiile unui impuls fiscal negativ, sursele de  crestere vor putea fi potențate de fondurile europene și  investițiile private (autohtone, strӑine) care au nevoie și de mӑsuri adiționale care sӑ creeze un cadru favorabil.

Evaluarea riscurilor fiscale în România (2017-2024)

Dacă în 2017 veniturile fiscale reprezentau o bază relativ stabilă pentru finanțarea cheltuielilor curente, în 2024 situația a devenit alarmantă. Dependența de împrumuturi pentru acoperirea deficitului bugetar s-a accentuat, amplificând riscul de refinanțare și vulnerabilitatea la fluctuațiile dobânzilor, însă și credibilitatea guvernului României din perspectiva agențiilor de rating.

Escaladarea cheltuielilor cu asistența socială și personalul guvernamental

Cheltuielile de asistență socială și cele de personal au înregistrat o creștere accelerată, atingând 256,8% din veniturile fiscale în 2024, comparativ cu 115,6% în 2017. Această dinamică reflectă o expansiune nesustenabilă a obligațiilor bugetare rigide, care limitează marja de manevră fiscală a guvernului. Într-un context de creștere economică volatilă, această structură a cheltuielilor publice sporește riscul de ajustări fiscale abrupte, fie prin creșteri de taxe, fie prin măsuri de austeritate ce pot afecta stabilitatea economică și socială, situație în care România a ajuns în prezent.

[1] FMI, Fiscal Monitor 2012

Sursa: Execuțiile bugetare ale Ministerului de Finanțe 2017-2024

 Reforma cheltuielilor publice: eficiență și prioritizare

O primă direcție de acțiune este raționalizarea cheltuielilor publice, să fie alocate eficient și să contribuie la obiectivele economice pe termen lung. Se impune optimizarea cheltuielilor curente printr-o revizuire a cheltuielilor salariale din sectorul public, a subvențiilor și transferurilor guvernamentale. Reducerea acestor costuri, fără a compromite furnizarea serviciilor esențiale, constituie un element cheie al consolidării fiscale.

În paralel, trebuie acordată o atenție prioritizării investițiilor publice. Să fie direcționate către infrastructură și proiecte cu efecte de multiplicare, care pot stimula dezvoltarea economică și atragerea de capital privat.

Sunt necesare măsuri pentru prevenirea acumulării excesive de datorii și evitarea arieratelor. Eliminarea cheltuielilor birocratice neproductive și a contractelor supraevaluate poate îmbunătăți eficiența fiscală fără a afecta creșterea economică.