Bruegel avertizează că noul plan european de ajutor extern poate reduce accentul pe combaterea sărăciei

Uniunea Europeană ar putea deveni unul dintre cei mai mari finanțatori globali ai dezvoltării în perioada 2028-2034, dar noul plan de ajutor extern propus de Comisia Europeană pune mai puțin accent pe reducerea sărăciei decât instrumentele actuale, arată o analiză Bruegel semnată de Costanza Greppi Maturana și Niclas Poitiers. Autorii spun că bugetul de 200 de miliarde de euro al Global Europe Instrument crește capacitatea UE de a acționa în lume, dar alocarea regională și noile reguli oferă mai mult spațiu pentru priorități geopolitice, energie, migrație, vecinătate și extindere.

Pe scurt

1. Comisia Europeană propune 200 de miliarde de euro pentru Global Europe Instrument în bugetul UE 2028-2034.

2. Aproximativ 90% din acest instrument ar urma să fie clasificat drept asistență oficială pentru dezvoltare, ceea ce ar însemna circa 26 de miliarde de euro pe an.

3. Bruegel spune că pragul de 90% este mai mic decât nivelul actual de 93%, iar Ucraina este exclusă din baza de calcul.

4. Regiunea Orientului Mijlociu, Africii de Nord și Golfului ar primi 10,90 euro pe persoană pe an și 319 euro pe persoană aflată în sărăcie extremă.

5. Africa subsahariană, unde se află cea mai mare parte a populației globale în sărăcie extremă, ar primi aproximativ 16 euro pe persoană aflată în sărăcie extremă.

Global Europe Instrument este propunerea Comisiei pentru finanțarea parteneriatelor externe, diplomației și cooperării cu țările din afara Uniunii Europene în următorul cadru financiar multianual. Instrumentul ar avea o valoare de 200 de miliarde de euro, echivalentul a 0,14% din venitul național brut al UE, peste nivelul de 0,11% al alocărilor externe din bugetul 2021-2027.

Analiza Bruegel subliniază că majorarea contează într-un moment în care ajutorul global pentru dezvoltare scade puternic. În 2025, asistența oficială pentru dezvoltare oferită de membrii Comitetului de Asistență pentru Dezvoltare al OCDE a coborât cu 23,1%, la 174,3 miliarde de dolari. Reducerea ajutorului american a explicat trei sferturi din scădere, iar mai multe state europene au anunțat sau pregătesc tăieri.

Creșterea rolului bugetului european poate compensa parțial reducerea contribuțiilor naționale, dar analiza indică o schimbare în logica de distribuție a banilor. Tratatele UE stabilesc reducerea sărăciei drept obiectiv principal al politicii de cooperare pentru dezvoltare, însă noul instrument este proiectat într-un context în care ajutorul extern este folosit tot mai mult și pentru obiective de politică externă, securitate economică, migrație și influență geopolitică.

Propunerea Comisiei înlocuiește mai multe ținte tematice obligatorii din actualul cadru cu alocări regionale, o alocare globală pentru acțiuni transversale și multilaterale și o rezervă nealocată, numită „cushion”. În actualul buget, există praguri pentru climă, migrație, dezvoltare umană și regiuni geografice. În noua propunere, ținta climatică ar fi aplicată mai larg, la nivelul tuturor capitolelor bugetare, iar distribuția reală între obiective va depinde mai mult de programare și de deciziile de implementare.

Această flexibilitate poate ajuta Uniunea Europeană să reacționeze la crize, dar reduce vizibilitatea asupra priorităților concrete. Dacă banii pot fi mutați mai ușor între regiuni sau folosiți pentru energie, stabilizarea vecinătății, migrație sau sprijin pentru aderare, devine mai greu de verificat dacă instrumentul rămâne concentrat pe statele și populațiile cu cele mai mari nevoi de dezvoltare.

Bruegel identifică două semnale de reducere a accentului pe sărăcie. Primul este faptul că 90% din Global Europe Instrument ar trebui să fie eligibil ca asistență oficială pentru dezvoltare, față de 93% în actualul cadru, iar procentul se aplică unei baze mai mici deoarece Ucraina este exclusă din calcul. Al doilea este că obiectivul ONU ca economiile dezvoltate să aloce cel puțin 0,2% din venitul național brut pentru țările cel mai puțin dezvoltate apare doar ca obiectiv neobligatoriu.

Diferențele dintre regiuni sunt vizibile în alocarea pe cap de locuitor. Regiunea Orientului Mijlociu, Africii de Nord și Golfului ar primi 10,90 euro pe persoană pe an, cea mai mare sumă dintre regiunile analizate. Africa subsahariană ar primi 5,90 euro pe persoană pe an, iar Asia și Pacificul doar 0,51 euro pe persoană pe an, deși regiunea are o populație de aproximativ 4,2 miliarde de oameni.

Diferența crește atunci când alocările sunt comparate cu sărăcia extremă. Africa subsahariană, unde se concentrează majoritatea populației globale care trăiește cu mai puțin de 2,15 dolari pe zi, ar primi aproximativ 16 euro anual pentru fiecare persoană aflată în sărăcie extremă. Regiunea Orientului Mijlociu, Africii de Nord și Golfului ar primi 319 euro pe persoană aflată în sărăcie extremă, de aproape 20 de ori mai mult.

Autorii construiesc și un indicator numit „primă geopolitică”, care compară alocarea propusă cu o distribuție ipotetică bazată strict pe numărul persoanelor aflate în sărăcie extremă. O primă pozitivă indică o alocare peste nivelul sugerat de sărăcie, iar una negativă indică subalocare. Rezultatul arată o suprapondere puternică pentru Orientul Mijlociu, Africa de Nord și Golf și o subalocare pentru Asia și Pacific.

Comparația cu Banca Mondială duce la o concluzie asemănătoare. Dacă alocările Global Europe Instrument ar urma modelul Băncii Mondiale pentru finanțările IDA și IBRD din perioada 2021-2024, Asia și Pacificul ar primi 31,5% din alocările regionale. În propunerea Comisiei, regiunea primește 9,9%. Orientul Mijlociu, Africa de Nord și Golful ar primi 24,8% prin instrumentul european, față de 6,7% în modelul Băncii Mondiale.

Africa subsahariană este mai apropiată de reperul Băncii Mondiale. Regiunea ar primi 35% din alocările regionale ale Global Europe Instrument, comparativ cu 35,9% în scenariul inspirat de distribuția Băncii Mondiale. Totuși, raportarea la sărăcia extremă arată că intensitatea finanțării pentru fiecare persoană săracă rămâne scăzută în raport cu alte regiuni.

Analiza nu spune că prioritățile geopolitice sunt ilegitime. Războiul din Ucraina, crizele energetice, instabilitatea în vecinătatea UE, presiunea migrației și competiția globală pentru parteneriate au schimbat felul în care Uniunea Europeană își gândește acțiunea externă. Problema apare atunci când aceleași fonduri sunt prezentate ca ajutor de dezvoltare, dar distribuția lor regională răspunde tot mai mult unor interese strategice.

Regiunea Orientului Mijlociu, Africii de Nord și Golfului este importantă pentru UE din motive de energie, migrație, stabilitate regională și securitate. Asia și Pacificul are o populație mult mai mare și nevoi semnificative de dezvoltare, dar primește o alocare redusă în propunerea analizată. Această diferență arată că Global Europe Instrument nu distribuie banii doar după criterii de sărăcie sau populație.

Bruegel notează că propunerea Comisiei nu anunță explicit o schimbare de direcție împotriva reducerii sărăciei. Totuși, textul propus vorbește mai puțin despre sărăcie decât actualul cadru și nu stabilește o regulă de alocare bazată pe nevoi sau pe numărul persoanelor aflate în sărăcie extremă. În lipsa unor ținte obligatorii, forma finală a politicii va depinde de programarea pe țări, realocări și folosirea rezervei flexibile.

Această schimbare contează și pentru Parlamentul European. Fără ținte clare, controlul democratic se mută de la momentul adoptării bugetului spre monitorizarea implementării. Eurodeputații și guvernele vor avea nevoie de date comparabile despre angajamente, plăți, destinații regionale și raportarea la indicatori de dezvoltare.

Autorii recomandă urmărirea sistematică a angajamentelor și plăților în raport cu indicatori precum numărul persoanelor aflate în sărăcie extremă. Evaluarea intermediară a Global Europe Instrument ar trebui să prezinte explicit modelul real de alocare rezultat din implementare, astfel încât instituțiile europene să poată vedea dacă fondurile rămân compatibile cu obiectivul de reducere a sărăciei.

Miza bugetului 2028-2034 este dublă. Uniunea Europeană poate deveni un actor mai puternic într-un sistem global de ajutor afectat de tăieri majore, dar riscă să dilueze obiectivul central al politicii sale de dezvoltare. Global Europe Instrument va arăta dacă UE poate combina influența geopolitică, reacția la crize și sprijinul pentru țările partenere fără să împingă în plan secund populațiile cele mai sărace.