FMI spune că fondul de redresare al UE a sprijinit economia, dar banii au ajuns prea lent în unele state membre

Fondul Monetar Internațional spune că Recovery and Resilience Facility a avut un efect economic pozitiv asupra Uniunii Europene după pandemia de Covid-19, dar rezultatele finale depind de capacitatea statelor membre de a cheltui eficient banii rămași. Documentul de lucru, semnat de Matthias Busse, Francesca Caselli și Alexandra Fotiou, analizează experiența fondului de redresare și lecțiile pentru următorul cadru financiar multianual al UE.

Pe scurt

1. FMI arată că RRF a oferit un impuls economic pe termen scurt, susținând cererea, locurile de muncă și producția.

2. Autorii estimează că fondul a ridicat creșterea anuală a PIB-ului UE cu 0,3 puncte procentuale în 2025.

3. Împrumuturile comune la nivelul UE au contribuit la stabilizarea piețelor datoriilor suverane și au întărit rolul obligațiunilor europene.

4. Planurile naționale prea ambițioase și complexe au încetinit plățile în mai multe state membre.

5. FMI recomandă ca următorul buget multianual al UE să păstreze legătura dintre reforme, investiții și plăți, dar cu indicatori mai simpli și mai orientați spre rezultate.

Recovery and Resilience Facility a fost creat în 2020, în plină criză Covid-19, ca instrument central al NextGenerationEU. La început, pachetul avea o anvelopă de aproximativ 650 de miliarde de euro și combina granturi, împrumuturi, reforme și investiții. Spre deosebire de fondurile europene clasice, plățile nu se fac pe baza rambursării unor cheltuieli eligibile, ci după îndeplinirea unor jaloane și ținte agreate între statele membre și Comisia Europeană.

Documentul FMI spune că acest model a adus beneficii. Fondul a ajutat statele membre să mențină investițiile publice după pandemie, a sprijinit ocuparea și a oferit un impuls economic mai puternic în țările cu alocări mari. Pentru unele state, impactul estimat asupra creșterii în 2025 a depășit 0,5 puncte procentuale, iar în Grecia, Croația și Letonia a trecut de 1 punct procentual.

Banii au fost direcționați în mare parte către construcții și industrie. În 2024, aproximativ jumătate din plățile RRF au mers către sectorul construcțiilor, iar industria prelucrătoare a fost al doilea mare beneficiar, cu aproximativ 20%. Italia și Spania au avut cele mai mari sume în construcții și industrie, iar Polonia și Franța au avut alocări importante pentru construcții.

Această compoziție explică de ce fondul a avut efect rapid asupra cererii și locurilor de muncă. Construcțiile folosesc multă forță de muncă, activează furnizori locali și pun în mișcare sectoare legate de materiale, transport, servicii tehnice și echipamente. Impactul pe termen lung depinde însă de tipul proiectelor finanțate. Întreținerea sau lucrările mici susțin economia imediat, dar infrastructura mare, digitalizarea sau eficiența energetică pot aduce câștiguri de productivitate pe termen mai lung.

Autorii arată că o mare parte din efectul fondului urmează să apară abia după accelerarea absorbției. Investițiile mari au nevoie de planificare, achiziții publice, autorizații și lucrări. Reformele au nevoie de timp pentru a produce schimbări în productivitate, piața muncii sau investițiile private. Din acest motiv, impactul maxim al RRF poate apărea după închiderea formală a programului.

Un alt efect important a venit prin împrumuturile comune ale Uniunii Europene. Comisia Europeană a fost autorizată să emită datorie europeană de până la 806,9 miliarde de euro între 2021 și 2026 pentru NextGenerationEU. Până la finalul lui 2025, UE emisese deja obligațiuni de peste 400 de miliarde de euro în cadrul acestui program.

FMI spune că anunțarea unui răspuns fiscal comun la nivel european a ajutat la stabilizarea piețelor datoriilor suverane în timpul pandemiei. Randamentele unor state vulnerabile au scăzut după anunțul NextGenerationEU, iar obligațiunile UE au câștigat lichiditate și adâncime de piață. Autorii notează că aceste efecte trebuie interpretate cu prudență, deoarece în aceeași perioadă au acționat și măsurile Băncii Centrale Europene.

RRF a fost important și pentru reforme. Modelul prin care statele primesc bani după îndeplinirea unor jaloane a sprijinit implementarea unor reforme dificile. Documentul menționează exemple precum reformele judiciare din Italia, reforma pieței muncii din Spania și reforma pensiilor din Slovenia.

În Italia, reformele judiciare adoptate în 2021 au urmărit reducerea întârzierilor din instanțe și au fost însoțite de investiții în digitalizarea documentelor și resurse umane. În Spania, reforma pieței muncii a vizat reducerea dualității și modernizarea regulilor privind contractele și negocierea colectivă. În Slovenia, reforma pensiilor din 2025 a urmărit creșterea vârstei de pensionare, modificări ale indexării și extinderea perioadei de contribuție luate în calcul.

FMI arată că progresul în aplicarea recomandărilor specifice de țară ale UE s-a îmbunătățit în perioada RRF față de anii anteriori. Un motiv este faptul că statele membre și-au negociat direct planurile cu Comisia, păstrând o parte din control asupra priorităților naționale. Acest lucru a ajutat la crearea unui sprijin politic intern pentru reforme.

În același timp, raportul arată limitele fondului. Mai multe planuri naționale au fost prea ambițioase și prea complicate. Unele state au inclus peste 500 de jaloane și ținte în planurile lor, ceea ce a crescut povara administrativă și a făcut evaluarea mai dificilă. Autorii constată o asociere între complexitatea planurilor și plăți mai lente.

Capacitatea de absorbție rămâne una dintre cele mai mari probleme. Până la finalul lui 2025, cheltuielile și alte costuri acumulate de statele UE reprezentau 63% din alocarea totală de granturi, iar Comisia Europeană plătise 66% din anvelopa de granturi. Aceste cifre arată progres, dar și faptul că o parte importantă a fondurilor trebuie încă folosită eficient.

Întârzierile nu sunt specifice doar RRF. FMI amintește că fondurile de coeziune au avut de mult timp probleme de absorbție, mai ales la mijlocul perioadelor bugetare. Derularea simultană a RRF și a fondurilor de coeziune a pus presiune suplimentară pe administrațiile naționale.

O altă limită este tipul de indicatori folosiți. Jaloanele și țintele RRF au făcut monitorizarea mai clară, dar multe dintre ele urmăresc livrări directe, precum numărul de persoane instruite sau kilometri construiți, nu rezultatele finale, precum creșterea angajării sau reducerea timpului de deplasare. FMI avertizează că acest model poate încuraja o abordare de bifare formală, fără suficientă atenție pentru impactul real.

Pentru următorul cadru financiar multianual, autorii recomandă păstrarea elementelor care au funcționat: legarea reformelor de investiții, plăți condiționate de performanță și posibilitatea unor instrumente comune de finanțare atunci când UE se confruntă cu șocuri mari. Ei recomandă însă planuri mai simple, mai realiste și mai bine adaptate capacității administrative a statelor.

Documentul spune că indicatorii ar trebui să fie mai puțini, mai clari și, acolo unde este posibil, mai orientați spre rezultate. Reforma și investiția trebuie secvențiate astfel încât schimbările instituționale să pregătească terenul pentru proiectele finanțate. Instrumentele de sprijin tehnic ar trebui întărite pentru statele cu dificultăți de implementare.

FMI notează că propunerea Comisiei pentru bugetul UE 2028-2034 preia unele lecții ale RRF, inclusiv prin planurile naționale și regionale de parteneriat, care ar urma să lege reformele și investițiile într-o strategie comună. Propunerea include și un instrument de împrumut de urgență susținut de împrumuturi comune ale UE, în valoare de până la 150 de miliarde de euro, în cadrul Catalyst Europe.

Principala lecție este că RRF a creat un precedent instituțional pentru politica fiscală europeană. A arătat că UE poate împrumuta împreună, poate susține economiile în timpul unei crize și poate condiționa banii de reforme și investiții. A arătat și că succesul depinde de calitatea planurilor, viteza de absorbție, capacitatea administrațiilor și menținerea investițiilor după 2026.