Avocatul general al CJUE spune că firmele pot fi excluse din achiziții publice pentru riscuri de securitate națională, dar nu fără garanții și control judiciar

Statele membre pot împiedica participarea unei companii la achiziții publice atunci când autoritățile responsabile de securitatea națională constată existența unei amenințări, iar autoritatea contractantă poate fi obligată să respecte această evaluare fără să o refacă singură, susține avocatul general al Curții de Justiție a Uniunii Europene, Andrea Biondi. Puterea statului nu este însă nelimitată: riscul trebuie analizat individual și pe baza unor informații actuale, măsura trebuie să fie proporțională, compania exclusă trebuie să poată înțelege esența motivelor și să își prezinte apărarea, iar instanța care judecă eventualul litigiu trebuie să aibă acces deplin inclusiv la materialele clasificate.

Cele două cauze aflate la originea concluziilor provin din Lituania, unde, după invazia Rusiei în Ucraina, guvernul a activat în 2022 reguli speciale care permit excluderea unor companii din achizițiile publice atunci când acestea sau persoane legate de ele sunt considerate un risc pentru securitatea națională. Regimul a fost introdus într-un context de stare de urgență și este conceput ca o măsură excepțională și temporară, legată de persistența amenințărilor care au determinat activarea sa.

Primul litigiu privește Autovici, o companie lituaniană admisă într-un sistem dinamic de achiziții pentru vânzarea și închirierea de autoturisme. În aprilie 2024, organismul central lituanian pentru achiziții publice a primit o informare potrivit căreia Autovici și persoane legate de companie aveau sau avuseseră legături cu autorități ori persoane din state străine care ar putea crește riscul pentru securitatea națională. O parte din informațiile pe care se baza evaluarea erau clasificate, iar compania a fost ulterior exclusă din procedură.

Al doilea caz privește Skinest Baltija, participantă la o procedură lansată de compania feroviară publică Lietuvos geležinkeliai pentru achiziționarea de echipamente feroviare. Excluderea acesteia s-a bazat atât pe informații recente ale autorităților de securitate, cât și pe două decizii guvernamentale din 2018 privind alte achiziții, în care legăturile proprietarului grupului acționar cu actori străini fuseseră considerate incompatibile cu interesele de securitate națională.

Curtea Supremă a Lituaniei a cerut CJUE să clarifice cât de departe poate merge un asemenea mecanism și ce garanții trebuie să păstreze pentru furnizorii excluși.

Pentru Biondi, punctul de plecare este că securitatea națională rămâne responsabilitatea fiecărui stat membru. Statele au o marjă importantă pentru a identifica amenințările, instituțiile competente și nivelul de protecție pe care îl consideră necesar, iar această marjă trebuie să țină seama inclusiv de contextul geopolitic și de vulnerabilitățile specifice fiecărei țări.

Această competență nu transformă însă securitatea națională într-un domeniu complet izolat de dreptul Uniunii. Atunci când măsurile adoptate de un stat afectează un domeniu reglementat de legislația europeană, cum sunt achizițiile publice, ele trebuie să respecte cerințele fundamentale ale dreptului UE.

Avocatul general avertizează explicit împotriva folosirii securității naționale ca justificare generală pentru scoaterea unor decizii din orice control juridic. Statele au o libertate de apreciere importantă, dar nu una nelimitată, iar invocarea securității nu poate deveni o formulă prin care orice măsură națională este automat protejată de verificarea compatibilității cu dreptul european.

Această problemă devine tot mai importantă în achizițiile publice pe fondul amenințărilor hibride și al activităților atribuite unor state terțe. Biondi subliniază că riscurile nu se limitează la contractele de apărare. Achizițiile din transport, energie, infrastructură sau alte sectoare pot avea la rândul lor implicații de securitate atunci când oferă acces la infrastructuri sensibile, date sau lanțuri strategice de aprovizionare.

În opinia avocatului general, statele pot crea motive speciale de excludere pentru securitate națională care nu sunt aceleași cu motivele clasice din legislația europeană a achizițiilor, precum condamnări, abateri profesionale, conflicte de interese sau denaturarea concurenței.

Biondi le califică drept motive autonome, „sui generis”, întemeiate pe responsabilitatea statelor pentru propria securitate. Asta înseamnă că regulile detaliate aplicabile motivelor obișnuite de excludere nu se transferă automat asupra lor. Ele continuă însă să fie supuse principiilor fundamentale ale dreptului UE, între care proporționalitatea, egalitatea de tratament, nediscriminarea, transparența, buna administrare și dreptul la o cale de atac efectivă.

Una dintre cele mai importante concluzii privește cine poate decide dacă o companie reprezintă o amenințare.

Biondi consideră legitim ca această evaluare să fie făcută de o instituție specializată de securitate și nu de autoritatea care organizează licitația. Instituțiile de securitate au competențe specifice și acces la informații clasificate pe care o autoritate contractantă obișnuită nu le are, iar statul poate decide ca evaluarea lor să fie obligatorie.

Într-un asemenea sistem, autoritatea contractantă poate fi obligată să excludă compania fără să poată reconsidera independent dacă furnizorul reprezintă sau nu o amenințare. Acest automatism nu este, în opinia avocatului general, incompatibil în sine cu dreptul Uniunii.

Condiția este ca evaluarea făcută de instituția de securitate să respecte garanții clare. Ea trebuie să fie concretă și individualizată, să analizeze circumstanțele relevante pentru compania respectivă și să respecte proporționalitatea și drepturile fundamentale.

Riscul nu poate fi pur istoric sau abstract. Informațiile trebuie să fie suficient de recente încât să demonstreze că amenințarea este încă actuală la momentul excluderii, iar schimbările intervenite între timp în situația companiei trebuie luate în considerare.

Biondi merge mai departe și spune că, în unele situații, o companie legată de un stat terț ostil ar putea fi exclusă din mai multe categorii de achiziții sau chiar din toate procedurile publice, indiferent de obiectul concret al fiecărui contract.

Un asemenea rezultat nu poate fi însă automat dedus din existența unei legături externe. Autoritatea competentă trebuie să justifice de ce amenințarea este suficient de serioasă pentru a impune o interdicție atât de largă, iar această justificare trebuie să poată fi verificată în instanță.

Durata excluderii trebuie și ea evaluată individual. O decizie privind securitatea națională nu poate produce efecte nelimitate fără posibilitatea unei reevaluări, iar compania trebuie să știe prin ce procedură poate cere reconsiderarea situației sale dacă apar informații noi.

Această problemă este deosebit de importantă în cazul Skinest Baltija, unde deciziile din 2018 privind alte achiziții au fost folosite și într-o procedură din 2024. Biondi consideră că efectele unei evaluări de securitate pot fi extinse la alte contracte dacă circumstanțele o justifică, inclusiv atunci când este vorba despre același sector sensibil, dar relevanța și actualitatea constatărilor trebuie reevaluate.

Drepturile companiei excluse reprezintă o altă limită importantă. Un operator afectat trebuie să poată explica situația sa și să prezinte informații care pot demonstra că riscul s-a modificat sau a dispărut.

Acest drept nu înseamnă că statul trebuie să dezvăluie toate informațiile clasificate. Biondi recunoaște că protejarea securității naționale poate justifica limitarea accesului la anumite părți ale dosarului, dar compania nu poate fi lăsată fără nicio posibilitate reală de a înțelege de ce a fost exclusă și de a contesta decizia.

Cel puțin esența motivelor trebuie comunicată. În funcție de circumstanțe, aceasta poate însemna informarea companiei asupra temeiului legal, existenței unei evaluări a autorității de securitate și naturii generale a legăturilor sau intereselor considerate riscante, fără divulgarea informațiilor a căror publicare ar putea prejudicia direct și concret securitatea națională.

Această protecție devine și mai puternică atunci când cazul ajunge în instanță. Biondi consideră că judecătorul trebuie să poată verifica în mod complet atât existența motivelor de securitate invocate, cât și legalitatea excluderii.

Secretul nu poate fi opus instanței în același mod în care poate limita accesul companiei la dosar. Judecătorul trebuie să poată primi toate elementele de fapt și de drept necesare, inclusiv informațiile clasificate, și să le evalueze independent.

Faptul că numai instanța vede documentele clasificate, în timp ce compania și chiar autoritatea contractantă nu le pot consulta integral, nu încalcă automat dreptul la un proces echitabil. Condiția este ca operatorului exclus să îi fie comunicată suficient substanța motivelor pentru a-și putea apăra efectiv interesele, iar informațiile ascunse să fie limitate la cele a căror dezvăluire ar pune concret în pericol securitatea statului.

Biondi clarifică și o problemă practică pentru companiile care participă la licitații: un motiv de excludere prevăzut direct și clar în legislația națională nu trebuie neapărat repetat în documentația fiecărei proceduri.

Un ofertant rezonabil informat trebuie să cunoască regulile generale ale legislației aplicabile, astfel încât o companie poate fi exclusă pentru un motiv de securitate stabilit prin lege chiar dacă respectivul motiv nu apare explicit în anunțul sau caietul de sarcini al licitației.

Concluziile construiesc astfel un echilibru între două obiective care pot intra în tensiune. Statele trebuie să poată preveni accesul unor companii considerate periculoase la infrastructuri, servicii sau achiziții sensibile, mai ales într-un context geopolitic în care conexiunile cu actori ostili pot crea riscuri de spionaj, influență sau vulnerabilitate strategică.

Această putere nu poate însă funcționa prin simple etichete de securitate. Amenințarea trebuie evaluată efectiv, informația trebuie să fie actuală, măsura trebuie să poată fi revizuită, compania trebuie să primească suficiente informații pentru a se apăra, iar judecătorul trebuie să aibă acces la dosarul complet.

Concluziile avocatului general au fost prezentate în cauzele conexate Autovici și Skinest Baltija, trimise CJUE de Curtea Supremă a Lituaniei. Ele au apărut după ce Lituania a introdus măsuri speciale de securitate în achizițiile publice pe fondul invaziei Rusiei în Ucraina și al riscurilor generate de legături cu actori străini considerați ostili.

Avocatul general Andrea Biondi nu pronunță hotărârea Curții. Rolul său este să propună, în deplină independență, o soluție juridică pentru cauzele analizate, iar judecătorii CJUE vor decide ulterior dacă urmează sau nu această interpretare.

Miza depășește însă cele două companii lituaniene. Concluziile oferă Curții ocazia să stabilească în ce condiții statele pot folosi securitatea națională pentru a controla accesul companiilor la achiziții publice din sectoare sensibile fără ca această competență să elimine garanțiile fundamentale prevăzute de dreptul UE.