CEPS avertizează că regulile „Made in Europe” se adună fără o arhitectură clară în achizițiile publice ale UE

Uniunea Europeană a construit în ultimii ani un set tot mai amplu de reguli care favorizează origine, control sau producție europeană în achizițiile publice și în programele de finanțare ale UE, dar aceste reguli au apărut fragmentat și fără o arhitectură comună, arată o analiză CEPS semnată de Judith Arnal.

Pe scurt

1. CEPS spune că UE a acumulat din 2022 reguli „Made in Europe” în achiziții publice și finanțare europeană.

2. Regulile apar în instrumente diferite, precum Net-Zero Industry Act, SAFE, EDIP, Critical Medicines Act, Cloud and AI Development Act și politica BCE pentru euro digital.

3. Analiza distinge între măsuri care gestionează riscuri și măsuri care exclud structural operatori din afara UE.

4. CEPS avertizează că excluderea structurală poate crește costurile, reduce concurența și îngreuna procedurile pentru autorități și firme.

5. Autoarea recomandă reguli mai clare, compatibile cu tratatele UE și angajamentele comerciale internaționale ale Uniunii.

Analiza pleacă de la o schimbare vizibilă în politica economică europeană. Într-un context geopolitic mai dificil, UE încearcă să reducă dependențele strategice și să folosească achizițiile publice și fondurile europene pentru a susține capacități produse, controlate sau operate în Europa. Această direcție apare în energie curată, apărare, cloud, inteligență artificială, medicamente critice și infrastructuri financiare.

Problema semnalată de CEPS nu este existența obiectivului de autonomie strategică, ci modul în care el este transpus în reguli. Judith Arnal arată că măsurile nu au fost desenate ca un regim unic. Ele au fost adăugate separat, în acte legislative, reguli de eligibilitate pentru finanțări și cadre administrative folosite de autorități contractante sau instituții europene.

Această acumulare face dificil de văzut ce înseamnă, în practică, „Made in Europe”. Unele reguli limitează dependența de un singur furnizor dintr-o țară terță. Altele penalizează sau exclud operatori din state care nu oferă acces reciproc la propriile piețe de achiziții. Alte instrumente cer conținut de origine europeană sau impun condiții legate de locul unde este stabilită compania, cine o controlează și unde se află producția.

CEPS împarte aceste tehnici în patru categorii: diversificarea aprovizionării, reciprocitatea, conținutul de origine UE și cerințele privind stabilirea, controlul și locul producției. Ultima categorie este cea mai sensibilă, deoarece nu privește doar originea produsului, ci identitatea corporativă a furnizorului, acționariatul, controlul și structura operațională.

În domeniul apărării, asemenea cerințe sunt mai vechi și mai stricte. Analiza menționează European Defence Industry Programme, SAFE, EDIRPA și European Defence Fund, unde beneficiarii trebuie să fie stabiliți în UE sau în țări asociate, iar controlul, conducerea și autoritatea de proiectare sunt tratate ca elemente de securitate.

CEPS arată însă că această logică se extinde dincolo de apărare. Propunerea de revizuire a Cybersecurity Act ar permite Comisiei să mențină o listă de furnizori ICT considerați cu risc ridicat, analizați pe criterii de stabilire, proprietate și control. Propunerea privind medicamentele critice introduce cerințe de producție în UE pentru produse unde există vulnerabilități de aprovizionare. Propunerea Cloud and AI Development Act, publicată la 3 iunie 2026, mută o parte din logica suveranității cloud din practica administrativă în drept obligatoriu.

Un exemplu important este Cloud Sovereignty Framework al Comisiei. Acesta nu este o directivă sau un regulament, ci o metodologie administrativă. Totuși, analiza spune că efectul său asupra firmelor poate fi similar cu al unei norme legislative, deoarece stabilește condiții de eligibilitate pentru contracte publice în domeniul cloud.

Alt exemplu este politica Băncii Centrale Europene pentru euro digital. Potrivit CEPS, pentru unele componente ale platformei euro digital, BCE a cerut ca furnizorii eligibili să fie cetățeni ai UE controlați de cetățeni ai UE. Analiza notează că această condiție nu vine din propunerea de regulament privind euro digital, ci din politica proprie de achiziții a BCE.

CEPS susține că arhitectura actuală creează o asimetrie. Măsurile mai limitate, precum diversificarea furnizorilor sau reciprocitatea, apar mai ales în acte legislative, unde există dezbatere democratică și control juridic mai clar. Cerințele cele mai extinse, legate de stabilirea și controlul companiilor, apar și în programe de finanțare sau cadre administrative, unde controlul jurisdicțional și dezbaterea publică pot fi mai slabe.

Analiza avertizează că aceste reguli pot crea expunere juridică. Operatorii din țări terțe fără acord de achiziții publice cu UE nu au aceleași drepturi de acces la piața europeană, potrivit jurisprudenței Curții de Justiție. Situația este diferită pentru filialele stabilite în UE ale unor companii cu societăți-mamă din țări terțe. Aceste filiale rămân operatori economici din UE și sunt protejate de libertățile fundamentale din tratate.

O problemă centrală este libera circulație a capitalurilor. Dacă o firmă stabilită în UE este exclusă sau penalizată pentru că societatea-mamă este din afara UE, măsura trebuie justificată printr-un motiv de interes public, să fie proporțională și să nu fie discriminatorie. CEPS susține că actualele instrumente invocă adesea autonomia strategică sau securitatea aprovizionării fără să facă explicit această analiză.

Există și riscuri externe. UE este parte la Acordul privind achizițiile publice al Organizației Mondiale a Comerțului și are acorduri comerciale cu mai mulți parteneri. Regulile care impun conținut de origine europeană sau exclud anumiți furnizori pot intra în tensiune cu angajamentele externe ale UE, mai ales în afara domeniilor de apărare și securitate strictă.

Pe partea economică, analiza spune că regulile de tip „Made in Europe” pot crește costurile. Studiile privind cerințele de conținut local în alte jurisdicții indică prime de cost de 15% până la 50%, cu o tendință centrală de 20% până la 30%. Mecanismul este simplu: dacă numărul furnizorilor eligibili scade, concurența se reduce, iar prețurile pot crește.

CEPS invocă și date europene privind achizițiile publice. O analiză pe 600.000 de contracte din Spania a găsit că fiecare ofertant suplimentar reduce prețul de achiziție cu 2,1%, iar procedurile deschise reduc prețurile cu 9,9% față de proceduri mai puțin competitive. Curtea de Conturi Europeană a arătat că ponderea licitațiilor cu un singur ofertant în UE a crescut de la 23,5% în 2011 la 41,8% în 2021.

Sarcina administrativă este o altă problemă. O autoritate contractantă poate ajunge să aplice simultan criterii de diversificare, reciprocitate, origine a conținutului și control al companiei. Fiecare criteriu cere documente diferite: declarații ale furnizorilor, informații despre proprietari reali, analiză juridică a acordurilor comerciale și date de piață care nu sunt mereu disponibile.

CEPS amintește că UE are peste 250.000 de autorități contractante, cu capacități foarte diferite. Autoritățile mai mici pot aplica formal regulile sau pot avea dificultăți în verificare. IMM-urile sunt și ele afectate, deoarece câștigă multe contracte ca număr, dar au resurse mai limitate pentru documentație și conformare.

Analiza propune o distincție între „Made in Europe” și „Made with Europe”. Prima variantă exclude structural participarea unor operatori din afara UE sau controlați din afara UE. A doua permite participarea lor, dar cu garanții operaționale privind securitatea, controlul, localizarea datelor, lanțurile de aprovizionare sau reducerea dependențelor.

CEPS consideră că, acolo unde obiectivele pot fi atinse prin garanții operaționale, modelul „Made with Europe” ar trebui preferat. Excluderea structurală ar trebui justificată mai strict, deoarece poate fi mai scumpă, mai greu de aplicat și mai vulnerabilă juridic.

Autoarea formulează cinci principii pentru viitoarele instrumente. Diferențierea pe baza societății-mamă trebuie justificată în dreptul primar al UE. Compatibilitatea cu acordurile comerciale externe trebuie demonstrată, nu presupusă. Obligațiile de fond trebuie însoțite de căi clare de contestare. Garanțiile operaționale ar trebui preferate excluderii structurale. Coerența între instrumente trebuie gândită de la început, nu lăsată ca rezultat accidental al deciziilor separate.

Concluzia analizei este că UE poate alege un echilibru diferit între deschidere și autonomie strategică, în funcție de sector. Dar această alegere trebuie făcută conștient, cu reguli clare, justificări explicite și mecanisme de control. În forma actuală, arhitectura „Made in Europe” riscă să devină suma unor decizii izolate, fiecare defensibilă separat, dar greu de administrat și de apărat ca sistem.