Comisia pregătește reguli mai stricte pentru lanțurile de subcontractare, de la contracte publice la răspunderea pentru lucrători

Comisia Europeană încearcă să închidă două dintre vulnerabilitățile create de lanțurile lungi de subcontractare: lipsa de transparență asupra firmelor care execută efectiv contractele și dificultatea de a stabili cine răspunde atunci când drepturile lucrătorilor nu sunt respectate. Prima problemă apare deja în propunerea pentru noul Public Procurement Act, prezentată în septembrie. A doua este încă în construcție și poate ajunge în viitorul Quality Jobs Act, după cum a explicat Roxana Mînzatu în Comisia pentru ocuparea forței de muncă și afaceri sociale a Parlamentului European.

Problema apare atunci când structura contractuală și realitatea muncii nu mai coincid. O companie câștigă un contract, transmite o parte din lucrări unei alte firme, aceasta poate folosi un nou subcontractor sau o agenție de muncă temporară, iar lucrătorul ajunge la capătul unui lanț în care firma care controlează proiectul nu este neapărat firma care apare drept angajator. Dacă salariul nu este plătit, contribuțiile sociale lipsesc sau condițiile de securitate sunt încălcate, identificarea entității care trebuie să suporte consecințele poate deveni dificilă, mai ales când firmele sunt stabilite în state diferite.

Comisia nu propune eliminarea subcontractării. În proiectul Public Procurement Act, subcontractarea este descrisă ca un instrument legitim prin care firmele pot colabora și prin care întreprinderile mici pot participa la contracte pe care nu le-ar putea executa singure. Limita apare atunci când contractorul principal transferă întregul contract mai departe, fără să păstreze o contribuție proprie reală.

Propunerea din 9 septembrie urmărește să interzică această situație în achizițiile publice și să facă lanțul mai ușor de urmărit. Ofertantul ar trebui să precizeze ce parte intenționează să subcontracteze și cine sunt subcontractorii propuși. În anumite condiții prevăzute de legislația națională, autoritatea contractantă ar putea cere și după atribuirea contractului informații suplimentare despre activitățile transferate altor firme și despre identitatea acestora.

Argumentul Comisiei este că subcontractarea completă poate deveni problematică în sectoarele expuse presiunii asupra costurilor și exploatării forței de muncă. Dacă firma care câștigă procedura nu execută practic nimic, fiecare nivel suplimentar poate îndepărta autoritatea contractantă de lucrătorii și firmele care realizează efectiv serviciul sau lucrarea.

Această reformă are însă o limită juridică importantă. Propunerea pentru achiziții publice spune explicit că regulile sale nu modifică normele existente privind ocuparea forței de muncă și protecția socială, inclusiv obligațiile și răspunderea angajatorilor în interiorul lanțurilor de subcontractare. Cu alte cuvinte, noul act poate face subcontractarea mai transparentă și poate opri transferarea integrală a contractului, dar nu rezolvă singur întrebarea cine plătește atunci când un subcontractor încalcă drepturile unui lucrător. Proposal for a Regulation – Pub…

Aici intervine al doilea dosar. În schimbul de opinii din EMPL, Mînzatu a discutat posibilitatea unei abordări mai largi a răspunderii în subcontractare. Direcția analizată nu se limitează la salariile neachitate, ci poate include contribuțiile sociale și obligațiile privind sănătatea și securitatea în muncă. Ea nu a prezentat aceste elemente drept articole deja stabilite ale Quality Jobs Act, iar Comisia se află încă în etapa de pregătire a inițiativei.

Diferența dintre cele două dosare este esențială. Public Procurement Act privește situațiile în care o autoritate publică achiziționează lucrări, bunuri sau servicii și stabilește regulile pentru firmele care vor acel contract. Quality Jobs Act este gândit din perspectiva protecției lucrătorilor și poate ajunge să trateze subcontractarea și în afara achizițiilor publice.

În prezent, răspunderea nu este uniformă în întreaga economie europeană. Există deja norme UE care intervin în anumite situații, inclusiv în domeniul detașării lucrătorilor, al muncii sezoniere, al traficului de persoane sau al muncii pe platforme, iar legislațiile naționale pot merge mai departe. EPRS arată că problema devine deosebit de dificilă în construcții, logistică, transport și agricultură, unde lanțurile pot fi lungi și pot traversa frontiere. Comisia analizează tocmai dacă aplicarea regulilor trebuie întărită și dacă sunt necesare scheme de răspundere pentru anumite sectoare.

În achizițiile publice, presiunea vine și din felul în care sunt atribuite contractele. Propunerea Comisiei mută accentul de la prețul cel mai mic către raportul preț-calitate și prevede, în general, o pondere minimă de 30% pentru criteriile de calitate, care urcă la 50% în contractele cu utilizare intensivă a forței de muncă. Condițiile de muncă ale persoanelor care execută contractul pot fi considerate legate de obiectul acestuia, ceea ce permite autorităților publice să țină cont de ele în evaluare.

Aceste praguri nu reprezintă însă o cotă rezervată exclusiv criteriilor sociale. Calitatea poate acoperi caracteristici tehnice, de mediu, sociale sau de securitate, iar autoritatea are o marjă de alegere între criteriile relevante pentru contract. Propunerea permite chiar atribuirea numai pe baza prețului în situațiile în care calitatea poate fi garantată suficient prin specificațiile tehnice sau prin condițiile de executare.

Pentru subcontractare, efectul direct al propunerii este mai clar: întregul contract nu poate fi transferat unei alte firme fără contribuție proprie, iar autoritatea trebuie să știe mai bine cine intră în lanț. Comisia prezintă aceste măsuri drept protecție împotriva folosirii subcontractării în structuri care pot favoriza exploatarea forței de muncă, păstrând în același timp accesul întreprinderilor mici la contracte.

Discuția devine mai complicată când apare răspunderea financiară. O regulă de transparență poate spune cine este subcontractorul, dar nu stabilește automat că firma principală va achita salariul sau contribuțiile neplătite de acesta. Un sistem de răspundere comună sau în lanț ar merge mai departe și ar permite, în anumite condiții, ca responsabilitatea pentru încălcări să urce către alte companii din structura contractuală.

Tocmai asupra acestei diferențe se concentrează pregătirea Quality Jobs Act. Comisia trebuie să decidă dacă este nevoie de reguli europene suplimentare, dacă ele trebuie să se aplice tuturor sectoarelor sau numai celor cu risc mai ridicat și ce obligații ar reveni contractorului principal pentru verificarea firmelor pe care le introduce în lanț.

Dezbaterea este dificilă și pentru că subcontractarea poate avea funcții economice legitime. Un contractor general poate avea nevoie de firme specializate pentru instalații, logistică, software sau alte componente ale unei lucrări, iar întreprinderile mici pot intra în proiecte publice tocmai ca subcontractori. Regula trebuie, prin urmare, să distingă între specializarea normală a activităților și construcțiile contractuale folosite pentru a dilua responsabilitatea sau pentru a reduce costurile prin încălcarea normelor sociale.

Documentele pregătitoare arată și diferențe mari între pozițiile actorilor consultați. Organizațiile sindicale și mai multe ONG-uri au cerut lanțuri mai scurte, transparență completă și răspundere comună a firmelor, în timp ce organizațiile de afaceri au fost mai prudente față de obligații suplimentare și de costurile administrative. În consultarea pentru reforma achizițiilor, transparența asupra subcontractării a fost una dintre cele mai susținute intervenții, dar ideea unui regim general de răspundere merge mai departe decât ceea ce a propus Comisia în Public Procurement Act.

De aici rezultă și miza viitorului Quality Jobs Act. Dacă inițiativa va include reguli de răspundere, discuția nu va mai privi numai modul în care statul selectează contractorii atunci când cheltuie bani publici, ci cine suportă consecințele atunci când un lanț de firme lasă un lucrător fără salariu, contribuții sau protecție adecvată la locul de muncă. Până la publicarea propunerii, aceasta rămâne însă o direcție analizată de Comisie, nu un drept nou deja aplicabil.