Islanda respinge reluarea negocierilor de aderare, dar Bruegel vede conturându-se o „Europă extinsă” în jurul UE

Respingerea de către alegătorii islandezi, la 29 august, a reluării negocierilor pentru aderarea la Uniunea Europeană nu înseamnă că Islanda se îndepărtează de integrarea europeană, ci evidențiază apariția unei arhitecturi mai flexibile în jurul UE, în care statele pot participa la politici și infrastructuri comune fără să devină membre, susține o analiză Bruegel. Autoarea, Heather Grabbe, argumentează că securitatea europeană, reducerea dependențelor față de Statele Unite și dezvoltarea unor noi formule de cooperare în apărare, plăți, spațiu și cercetare estompează treptat granița dintre apartenența deplină la UE și statutul de stat terț.

Votul islandez nu închide definitiv perspectiva aderării. Potrivit analizei publicate de Bruegel, rezultatul din 29 august împiedică reluarea negocierilor în actualul context politic, dar un viitor guvern poate reveni asupra opțiunii. Semnificația mai largă este că statele europene nu mai sunt obligate să aleagă exclusiv între apartenența deplină la UE și o relație externă limitată, deoarece în jurul Uniunii se dezvoltă tot mai multe forme intermediare de cooperare.

Islanda este deja unul dintre cele mai clare exemple. Prin Spațiul Economic European, participă la o mare parte din Piața Unică, iar prin Schengen face parte din zona europeană fără controale la frontierele interne. Țara cooperează cu UE și în alte domenii, ceea ce înseamnă că respingerea reluării negocierilor de aderare nu echivalează cu o retragere din structurile europene în care Reykjavik este deja integrat.

Heather Grabbe susține că acest model devine mai important pe măsură ce geopolitica obligă statele europene să colaboreze mai strâns. În evaluarea sa, slăbirea rolului american face componenta europeană a NATO mai importantă, în timp ce UE dezvoltă propriile instrumente în domeniul apărării, în special pentru achiziții comune și creșterea producției de armament.

Conceptul de autonomie strategică, asociat inițial în special cu politica franceză de apărare și cu reducerea dependenței de Statele Unite, se extinde acum către alte domenii. Analiza menționează serviciile cloud, sistemele de plăți și decontare și alte infrastructuri economice în care Europa încearcă să reducă dependența de furnizori sau sisteme externe.

Această schimbare nu conduce automat la extinderea nelimitată a UE. Bruegel face distincție între apartenența deplină și accesul la proiecte europene punctuale sau sectoriale. State care nu sunt membre pot participa deja la inițiative importante privind apărarea, securitatea economică, spațiul, cercetarea sau infrastructurile financiare, fără să dețină toate drepturile și obligațiile unui stat membru.

Unele dintre aceste relații pornesc de la structuri vechi. Spațiul Economic European integrează Norvegia, Islanda și Liechtenstein în Piața Unică, în timp ce Turcia are o uniune vamală cu UE, iar Regatul Unit și Elveția operează prin formule bilaterale specifice. Schengen oferă un alt exemplu de proiect inițial european extins ulterior către state din afara Uniunii.

Noutatea identificată de Bruegel este extinderea acestor formule către securitate și apărare, domenii care mult timp au rămas predominant în sfera NATO. Analiza indică parteneriatul dintre UE și Regatul Unit, posibilitatea participării unor state terțe la instrumentul SAFE pentru achiziții comune de apărare și implicarea Islandei în inițiative europene pentru conectivitate securizată.

SAFE, Permanent Structured Cooperation și alte instrumente europene creează astfel o arhitectură în care statele non-UE pot contribui la anumite capacități comune și pot participa la proiecte selectate, fără să devină automat membre ale Uniunii. Accesul depinde de acordurile și condițiile specifice fiecărui instrument.

Bruegel descrie această evoluție drept apariția unei „Wider Europe beyond the EU”, o Europă extinsă dincolo de granițele instituționale ale Uniunii. Nu este vorba despre o structură formală unică și nici despre o nouă organizație europeană, ci despre o rețea de acorduri și forme de cooperare care au UE drept nucleu instituțional.

În această arhitectură ar putea exista mai mult spațiu și pentru Regatul Unit. După Brexit, Londra nu mai participă la procesul decizional european, dar nevoile de securitate și apărare creează motive pentru o apropiere mai mare în anumite domenii. Analiza sugerează și că Turcia ar putea, într-un alt context politic intern, să dezvolte o relație mai profundă cu UE fără ca aderarea deplină să fie singura formulă disponibilă.

Canada este folosită drept exemplu al extinderii acestei logici chiar dincolo de geografia europeană. Ottawa încearcă să își consolideze relația cu UE în condițiile deteriorării raporturilor cu Statele Unite, atât prin cooperare bilaterală în comerț, tranziție digitală și climă, cât și prin participarea la programe europene.

Bruegel menționează interesul Canadei pentru proiecte PESCO și SAFE în domeniul apărării și participarea la Horizon Europe pentru cercetare. În interpretarea autoarei, asemenea relații arată atractivitatea UE pentru puteri mijlocii care caută parteneri considerați mai predictibili și structuri bazate pe reguli.

Argumentul se bazează pe caracterul juridic al integrării europene. UE combină suveranitatea statelor membre cu instituții comune, reguli supranaționale și mecanisme de aplicare, ceea ce poate oferi mai multă stabilitate decât relațiile pur politice sau tranzacționale dintre state.

Analiza ridică de aici întrebarea dacă instituțiile europene ar putea oferi în viitor mai multă legitimitate și aplicare juridică unor proiecte care includ și state nemembre. Modelul EFTA este indicat drept un precedent interesant, deoarece Curtea EFTA permite funcționarea juridică a Spațiului Economic European pentru statele din afara UE participante la acesta.

Această „geometrie variabilă” nu înlocuiește însă procesul de extindere. Pentru Ucraina, Republica Moldova și statele din Balcanii de Vest, Bruegel consideră că obiectivul rămâne aderarea deplină, deoarece aceste țări urmăresc accesul la toate beneficiile și drepturile apartenenței la Uniune.

Diferența este mai mare pentru statele bogate care au deja acces la o mare parte din Piața Unică și din politicile europene. Pentru Islanda sau Norvegia, beneficiul suplimentar al aderării nu ar consta în primul rând în accesul economic, pe care îl au deja în mare măsură, ci în participarea directă la procesul de elaborare a regulilor pe care trebuie ulterior să le aplice.

Acesta este costul central al statutului actual al Islandei: țara poate beneficia de integrarea economică europeană, dar nu are reprezentarea politică a unui stat membru atunci când sunt adoptate multe dintre regulile relevante pentru Piața Unică.

Grabbe formulează diferența drept trecerea de la statutul de „decision-taker” la cel de participant la decizie. Un stat membru are reprezentare în Consiliu, în Parlamentul European și în arhitectura instituțională prin care legislația și prioritățile UE sunt stabilite.

Pentru statele mici, acest avantaj poate fi relativ mai mare deoarece sistemul instituțional european nu distribuie influența exclusiv proporțional cu populația. Statele cu populații mici beneficiază de reprezentare în Parlament și de drepturi de vot în Consiliu care le oferă o influență mai mare decât ar avea dacă raportul de putere ar fi determinat numai de dimensiunea demografică sau economică.

În cazul Islandei, cu o populație de aproximativ 400.000 de locuitori, Bruegel argumentează că apartenența ar permite premierului țării să participe direct la reuniunile liderilor europeni alături de șefii de stat și de guvern ai celor mai mari economii ale Uniunii.

Această greutate politică ar putea deveni mai valoroasă dacă rolul UE în securitatea europeană continuă să crească și dacă rolul NATO se modifică. Analiza nu afirmă că această evoluție este inevitabilă, dar o prezintă ca pe unul dintre factorii care ar putea schimba pe termen lung calculul cost-beneficiu pentru state precum Islanda.

Aceeași logică este extinsă speculativ către Groenlanda. Teritoriul a părăsit Comunitățile Europene în 1985, dar Bruegel sugerează că interesul geopolitic reînnoit pentru Atlanticul de Nord și Arctica ar putea modifica în timp dezbaterea privind relația sa cu UE.

Această parte a textului reprezintă o analiză și o ipoteză a autoarei, nu un proces formal de aderare în curs. Documentul nu indică existența unei cereri de aderare din partea Groenlandei și nici nu spune că autoritățile sale au decis reconsiderarea statutului european.

Pentru Islanda, concluzia este similară. Votul din 29 august respinge reluarea negocierilor acum, dar nu stabilește o decizie definitivă pentru toate guvernele viitoare și nu reduce legăturile existente prin Spațiul Economic European, Schengen și alte forme de cooperare.

Importanța rezultatului este mai degrabă că evidențiază noua diversitate a integrării europene. Statele pot fi foarte apropiate de UE economic și strategic, pot participa la proiecte europene în sectoare sensibile și pot adopta o parte importantă din regulile Uniunii fără să dețină statutul de membru.

Această flexibilitate poate face cooperarea europeană mai largă, dar menține o diferență fundamentală între statele membre și celelalte țări: capacitatea de a participa direct la stabilirea regulilor și priorităților comune.

Materialul Bruegel este semnat de senior fellow Heather Grabbe, care interpretează votul islandez prin prisma transformării mai ample a arhitecturii europene și nu reprezintă o poziție oficială a Uniunii Europene.

Analiza susține că geopolitica și reducerea dependențelor externe duc la apariția unor forme mai profunde de cooperare între UE și state nemembre, inclusiv în domenii care anterior erau tratate în principal prin NATO sau prin relații bilaterale.

Aderarea deplină rămâne însă distinctă de aceste formule. Pentru țările deja puternic integrate economic, precum Islanda, avantajul suplimentar central este participarea politică la procesul decizional al Uniunii.