Unele ținte PNRR au fost schimbate după ce statele ceruseră deja plata fondurilor UE

Unele jaloane și ținte din planurile naționale de redresare au fost modificate după ce statele membre solicitaseră deja plata fondurilor europene, arată Curtea de Conturi Europeană în raportul anual pentru 2025 publicat la 8 octombrie. Auditorii au analizat 32 de modificări care afectau 20 de jaloane și ținte din opt state și au constatat că, în 13 cazuri, cerințele au fost schimbate după depunerea cererii de plată. Comisia Europeană respinge interpretarea potrivit căreia această practică permite evitarea condițiilor inițiale și spune că legislația MRR autorizează revizuirea planurilor în circumstanțe obiective.

Mecanismul de redresare și reziliență funcționează diferit de programele europene clasice bazate pe rambursarea costurilor. Statele primesc tranșe atunci când Comisia consideră îndeplinite jaloanele și țintele stabilite în planurile naționale și aprobate prin decizii de punere în aplicare ale Consiliului. Aceste criterii pot fi modificate, dar schimbarea trece printr-o nouă evaluare a Comisiei și trebuie aprobată de Consiliu.

Articolul 21 din Regulamentul MRR permite unui stat să solicite modificarea planului atunci când acesta, inclusiv anumite jaloane și ținte, nu mai poate fi realizat parțial sau integral din cauza unor circumstanțe obiective. Orientările Comisiei permit și identificarea unei modalități alternative de implementare care reduce sarcina administrativă, cu condiția să nu fie redusă ambiția generală a planului.

Până la sfârșitul lui 2025, Consiliul adoptase 99 de modificări ale deciziilor privind planurile de redresare. Curtea a selectat pentru analiza sa 32 de schimbări privind 20 de jaloane și ținte, incluse în 18 modificări ale deciziilor Consiliului. Eșantionul a fost ales în funcție de risc și acoperă Irlanda, Grecia, Spania, Italia, Letonia, Țările de Jos, Polonia și Slovacia.

Prin urmare, analiza nu este un eșantion reprezentativ pentru toate modificările PNRR din UE. România nu se află între cele opt state examinate în această parte a auditului și raportul nu oferă o bază pentru a concluziona că PNRR-ul românesc a fost modificat în același mod.

Constatarea cea mai sensibilă privește momentul schimbării criteriilor. În 13 dintre cele 32 de modificări analizate, cerințele aferente jaloanelor sau țintelor au fost schimbate după ce statul depusese cererea de plată. În nouă cazuri, statul a solicitat modificarea deciziei Consiliului abia după transmiterea cererii de plată.

Curtea arată că deciziile revizuite au fost adoptate în timpul evaluării preliminare efectuate de Comisie și că cerințele au fost aliniate la rezultatele realizate efectiv, ceea ce a permis efectuarea plății. Auditorii recunosc că regulamentul nu stabilește un termen-limită înainte de care un stat trebuie să solicite modificarea planului.

Pentru Curte, problema este efectul asupra condiționalității. Dacă un rezultat stabilit inițial poate fi schimbat după ce cererea de plată a fost deja depusă, capacitatea finanțării europene de a determina realizarea rezultatului inițial poate fi redusă. Auditorii avertizează că practica poate transmite mesajul că neîndeplinirea unei cerințe poate fi rezolvată prin modificarea acesteia înainte de finalizarea evaluării plății.

Comisia nu acceptă această concluzie. În răspunsul anexat raportului, Executivul european subliniază că articolul 21 a fost introdus tocmai pentru situațiile în care jaloanele sau țintele nu mai pot fi realizate în forma inițială din cauza unor circumstanțe obiective. O modificare nu este decisă unilateral de stat: Comisia trebuie să evalueze noul plan, să propună modificarea, iar Consiliul trebuie să o aprobe.

Comisia contestă și posibilitatea de a trage o concluzie generală din eșantionul Curții. Potrivit Executivului european, auditorii au analizat modificări ale unor jaloane și ținte pentru care plata a avut loc, dar eșantionul nu cuprinde situațiile în care Comisia nu a propus modificarea solicitată. Pentru Comisie, această selecție influențează concluzia despre relația dintre revizuirea criteriilor și efectuarea plăților.

Disputa se extinde asupra calității justificărilor prezentate de state. Pentru 17 dintre cele 32 de modificări, Curtea consideră că circumstanțele obiective au fost descrise suficient, dar nu au fost susținute de dovezi adecvate. În alte 12 cazuri, auditorii apreciază că statele nu au explicat suficient circumstanțele obiective și nici nu au prezentat dovezi suficiente.

Comisia susține că asemenea evaluări sunt inevitabil calitative și trebuie făcute de la caz la caz. Ea afirmă că propriile concluzii s-au bazat pe documentele primite și pe discuții aprofundate cu statele membre și că motivele pentru acceptarea modificărilor au fost prezentate public în propunerile de revizuire a deciziilor Consiliului.

Curtea mai identifică cinci modificări prin care părți importante ale fazei de implementare au fost eliminate integral sau parțial din criteriile MRR. În unele situații, livrarea concretă a unui rezultat a fost înlocuită cu o etapă pregătitoare. În consecință, plata a putut fi legată de un proces sau de o etapă preliminară, în timp ce rezultatul material urma să fie realizat în afara perioadei acoperite de MRR.

Comisia răspunde că asemenea schimbări sunt permise de regulament dacă planul revizuit continuă să îndeplinească toate criteriile de evaluare. Dacă reducerea unei măsuri scade costul estimat al planului sub alocarea financiară a statului, acesta trebuie fie să extindă proporțional o altă măsură, fie să reducă finanțarea solicitată.

Un exemplu prezentat detaliat de auditori privește Irlanda. O reformă privind competențele digitale avea o țintă care, după o primă modificare în 2024, cerea ca cel puțin 12.450 de cursanți ICT să fi absolvit în 2021.

Irlanda a depus cererea de plată la 23 decembrie 2024 și a precizat că strânge dovezi suplimentare privind această țintă. La 31 ianuarie 2025, statul a solicitat o nouă modificare a planului, reducând ținta de la 12.450 la 10.900 de absolvenți, cu aproximativ 12,5%.

Irlanda a justificat modificarea prin necesitatea reducerii unei sarcini administrative considerate nejustificate. Comisia a acceptat solicitarea, iar Consiliul a aprobat revizuirea. Ținta modificată a fost ulterior considerată îndeplinită, iar plata corespunzătoare a fost efectuată.

Curtea afirmă că nu a găsit dovezi suficiente care să arate în ce mod obiectivul inițial genera acea sarcină administrativă și cum reducerea țintei rezolva problema. Potrivit auditorilor, documentația utilizată pentru aprobare demonstra în principal îndeplinirea noii ținte, nu circumstanțele care justificau schimbarea celei inițiale.

Comisia oferă o interpretare diferită. Ea subliniază că măsura irlandeză era o reformă fără un cost atribuit în PNRR, finanțată integral din resurse naționale. Reducerea indicatorului cu aproximativ 12% nu a diminuat alocarea financiară a Irlandei din MRR și, potrivit Comisiei, nu a schimbat obiectivul politic sau implementarea reformei în domeniul competențelor digitale.

Caracterul de reformă cu „cost zero” în plan nu înseamnă că activitatea nu presupunea cheltuieli publice. Înseamnă că reformei respective nu îi fusese atribuit un cost finanțat prin MRR. Din acest motiv, modificarea descendentă a indicatorului nu a redus automat valoarea planului și nici suma plății.

Auditorii identifică și probleme privind estimarea costurilor. Zece dintre cele 32 de modificări au determinat revizuirea costurilor estimate pentru nouă dintre cele 20 de jaloane și ținte analizate. Curtea spune că explicațiile erau detaliate în multe cazuri, dar documentele justificative se bazau frecvent pe calcule narative, fără documente primare care să permită verificarea completă a datelor.

Comisia și Curtea sunt astfel de acord că planurile pot fi adaptate și că regulamentul prevede această posibilitate, dar diferă asupra garanțiilor necesare atunci când schimbarea intervine în timp ce plata este deja evaluată. Pentru Curte, flexibilitatea poate slăbi presiunea pentru realizarea rezultatului stabilit inițial. Pentru Comisie, flexibilitatea este o componentă legală a mecanismului și este însoțită de reevaluarea întregului plan și de aprobarea Consiliului.

Disputa are o miză mai largă decât ultimele luni ale MRR. Curtea avertizează că experiența mecanismului trebuie luată în calcul atunci când UE proiectează viitoare instrumente în care finanțarea nu este legată direct de costuri, iar plățile depind de îndeplinirea unor rezultate. Întrebarea centrală este câtă flexibilitate poate fi acordată pentru adaptarea unor obiective devenite nerealiste fără ca schimbarea criteriilor să transforme plata într-o recompensă pentru un rezultat mai redus decât cel convenit inițial.