Andrew Duff propune reformarea UE înaintea extinderii: mai puține veto-uri, o Comisie mai mică și un nou tratat de apărare

Uniunea Europeană ar trebui să își modifice modul de luare a deciziilor și structura instituțiilor înainte ca actualul val de extindere să ducă numărul statelor membre peste 30, susține Andrew Duff într-un document publicat de European Policy Centre. Fostul eurodeputat propune reducerea posibilităților unui singur stat de a bloca etapele intermediare ale aderării, extinderea votului cu majoritate calificată, o Comisie formată din aproximativ două treimi din numărul statelor membre și un nou tratat de apărare care să poată include și țări europene din afara UE.

Actualul val de extindere pune Uniunea Europeană în fața unei probleme diferite de simpla verificare a criteriilor de aderare ale statelor candidate. Dacă Ucraina, Moldova și țările din Balcanii de Vest vor intra în Uniune, numărul statelor membre poate depăși 30, iar Andrew Duff susține că sistemul construit pentru UE-27 nu poate fi păstrat neschimbat fără riscul unor blocaje mai frecvente în Consiliu, al unei Comisii supradimensionate și al unor dispute tot mai dificile privind reprezentarea în Parlamentul European.

Documentul pornește de la angajamentul făcut în 2023 de președinta Comisiei Europene, Ursula von der Leyen, de a pregăti Uniunea atât pentru extindere, cât și pentru reformarea propriilor instituții. Duff consideră că procesul a avansat prea lent și că discuția privind agricultura, politica de coeziune, bugetul și integrarea graduală a statelor candidate nu a fost însoțită de o soluție comparabilă pentru modul în care vor funcționa instituțiile după extindere.

Autorul acordă o importanță centrală dreptului de veto exercitat de state în procesul de aderare. În actuala practică, un singur guvern poate bloca deschiderea sau închiderea diferitelor etape ale negocierilor, iar Duff susține că această posibilitate a transformat procesul într-o formă de „vetocrație” care poate fi folosită pentru dispute bilaterale sau obiective politice fără legătură directă cu îndeplinirea criteriilor de aderare.

Propunerea sa este ca unanimitatea să rămână obligatorie acolo unde tratatul o cere în mod explicit, în special la începutul și finalul procesului de aderare, dar ca etapele tehnice intermediare să nu mai poată fi blocate de fiecare stat în parte. Comisia ar evalua progresul candidatului față de acquis, iar o asemenea evaluare ar putea fi răsturnată de Consiliu numai prin vot cu majoritate calificată.

Ucraina este prezentată drept cazul în care schimbarea ar avea cea mai mare relevanță imediată. Duff susține că procesul de integrare nu ar trebui să poată fi ținut pe loc de opoziția unui singur stat membru și propune ca tratatul de aderare al Ucrainei să includă un calendar pentru reforme care ar continua și după intrarea în Uniune, într-o perioadă de tranziție în care Kyivul ar dobândi treptat toate drepturile și obligațiile asociate calității de membru.

Această abordare nu ar însemna, în viziunea autorului, reducerea criteriilor de aderare. El argumentează că standardele privind statul de drept, economia și aplicarea legislației europene trebuie păstrate, dar că procedura prin care este verificată respectarea lor ar trebui separată mai clar de posibilitatea fiecărui guvern național de a opri procesul din motive politice.

Problema veto-ului depășește însă extinderea. Duff propune modificarea uneia dintre clauzele existente ale tratatelor, cunoscută drept „passerelle”, care permite trecerea în anumite domenii de la unanimitate la vot cu majoritate calificată fără o rescriere completă a tratatelor. În forma actuală, activarea acestei clauze necesită ea însăși unanimitate, iar un parlament național o poate bloca.

Autorul propune ca această condiție să fie înlocuită cu un prag foarte ridicat de majoritate: patru cincimi dintre membrii Consiliului European reprezentând cel puțin două treimi din populația Uniunii, împreună cu acordul Parlamentului European. Drepturile parlamentelor naționale de a verifica subsidiaritatea legislației europene ar rămâne, dar un singur stat nu ar mai putea împiedica folosirea mecanismului.

O a doua schimbare de tratat propusă ar elimina articolul care împiedică folosirea clauzei „passerelle” pentru câteva domenii sensibile, între care resursele proprii ale bugetului UE, cadrul financiar multianual și anumite proceduri legate de sancționarea încălcărilor valorilor Uniunii. Duff consideră că extinderea votului cu majoritate calificată în asemenea domenii ar reduce riscul ca viitoarea Uniune să rămână paralizată de veto-uri.

Comisia Europeană ar trebui, în opinia sa, să fie și ea restructurată. Sistemul actual oferă fiecărui stat membru câte un comisar, ceea ce înseamnă 27 de membri ai colegiului și ar putea produce o Comisie cu peste 30 de portofolii după extindere. Duff propune revenirea la formula prevăzută inițial de Tratatul de la Lisabona, în care numărul comisarilor ar reprezenta aproximativ două treimi din numărul statelor membre.

Statele ar participa la colegiu printr-un sistem de rotație egală, iar președintele Comisiei ar avea mai mult spațiu pentru construirea unei echipe bazate pe portofolii mai coerente. Duff consideră că această formulă ar consolida caracterul supranațional al Comisiei și ar evita inventarea unor responsabilități artificiale doar pentru a menține câte un post pentru fiecare guvern.

Parlamentul European ridică o problemă diferită. Tratatul limitează numărul de eurodeputați și cere o reprezentare „degresiv proporțională”, în care statele mai mici au mai multe locuri raportat la populație decât cele mari. Noi aderări vor necesita redistribuirea locurilor, iar autorul propune înlocuirea negocierilor politice dintre state cu o formulă matematică permanentă bazată pe populația certificată de Eurostat.

Scopul ar fi evitarea unei noi negocieri politice de fiecare dată când intră un stat membru și eliminarea disputelor în care guvernele și delegațiile naționale încearcă să păstreze sau să obțină locuri suplimentare. Formula ar trebui să respecte plafonul prevăzut de tratate și principiul proporționalității degresive.

Documentul leagă extinderea și de construirea unei capacități europene de apărare mai puternice. Duff susține că actualele structuri nu sunt suficiente pentru răspunsul rapid la amenințări militare, atacuri cibernetice, sabotaj asupra infrastructurii sau destabilizare politică și propune dezvoltarea unui nou tratat interguvernamental dedicat apărării europene.

În prima etapă, tratatul ar putea reuni state membre și parteneri europeni sau transatlantici care nu fac parte din UE. Lista sugerată de autor îi include pe Ucraina și Moldova, dar și Regatul Unit, Norvegia, Canada și Islanda, cu perspectiva ca mecanismul să fie integrat ulterior în tratatele Uniunii dacă există acord politic.

Structura ar include și un consiliu european de securitate capabil să răspundă rapid situațiilor de criză. Duff prezintă această propunere drept o evoluție a cooperării dintre statele europene și a conceptului de „coalition of the willing”, fără ca documentul să stabilească structura exactă, competențele sau procedurile de decizie ale unui asemenea organism.

Propunerile privind apărarea și guvernanța sunt legate de aceeași teză: o Uniune mai mare va fi și mai diversă din punct de vedere economic și politic, iar diferențele dintre state vor crește. Ucraina, Moldova și mai multe țări din Balcanii de Vest vor intra cu niveluri de dezvoltare și capacități administrative foarte diferite de cele ale celor mai bogate state membre, ceea ce va necesita perioade de tranziție și o utilizare mai frecventă a cooperării aprofundate între grupuri de țări.

Duff susține că o asemenea diferențiere nu trebuie să ducă la fragmentarea sistemului juridic european. Comisia și agențiile sale ar trebui să își întărească capacitatea de monitorizare a aplicării legislației, inclusiv în domenii precum statul de drept, corupția și criminalitatea organizată, în timp ce grupurile de state care vor să avanseze mai rapid ar trebui să poată utiliza mai ușor mecanismele de cooperare consolidată.

Documentul apare înaintea noilor evaluări ale Comisiei privind pregătirea UE pentru extindere. Duff spune că acestea ar trebui să trateze nu numai efectele asupra bugetului, agriculturii, pescuitului și politicii de coeziune, ci și arhitectura instituțională a Uniunii. În opinia sa, simpla adaptare a politicilor existente nu va fi suficientă dacă procesul decizional continuă să depindă de unanimitate în domenii esențiale.

European Policy Centre nu adoptă aceste propuneri drept poziție instituțională, iar documentul nu reprezintă un plan oficial al Comisiei. Este contribuția lui Andrew Duff la dezbaterea privind reforma instituțională care precede o posibilă extindere, iar unele dintre soluțiile propuse ar necesita modificarea tratatelor și ratificarea schimbărilor potrivit procedurilor constituționale ale statelor membre.

Argumentul central al autorului este că extinderea și reforma instituțională nu mai pot fi tratate ca două procese care pot fi amânate separat. Dacă Uniunea va integra noi state fără să reducă posibilitatea blocajelor și fără să adapteze Comisia, Consiliul și Parlamentul, Duff consideră că extinderea poate amplifica problemele de funcționare existente în loc să consolideze capacitatea UE de a acționa.